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广西壮族自治区动物防疫条例(2004年修正)

作者:法律资料网 时间:2024-07-01 07:02:40  浏览:9591   来源:法律资料网
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广西壮族自治区动物防疫条例(2004年修正)

广西壮族自治区人大


广西壮族自治区人民代表大会常务委员会关于修改《广西壮族自治区动物防疫条例》的决定


(2004年6月3日广西壮族自治区第十届人民代表大会常务委员会第八次会议通过 2004年6月3日广西壮族自治区人民代表大会常务委员会公告十届第25号公布 自2004年7月1日起施行)



广西壮族自治区第十届人民代表大会常务委员会第八次会议决定对《广西壮族自治区动物防疫条例》作如下修改:

一、删去第六条第一款中的“除国务院畜牧兽医行政管理部门依法规定的一、二、三类动物疫病外,还应当规定本自治区重点管理的动物疫病,其病种名录由自治区畜牧兽医行政管理部门规定并公布。”

删去该条第二款中的“和自治区”。

二、删去第八条第二款中的“其他单位和个人不得经营预防动物疫病的生物制品。”

三、第十二条第一款修改为:“单位或者个人因科研、教学、生产、防疫等特殊需要引进、保存、使用动物病原体的,应当遵守国家规定的管理制度和操作规程。”

四、删去第二十条第一款中的“及本自治区的地方标准”。

该条第二款中的“国家和自治区”修改为:“国务院”。

五、删去第二十三条第一款中的“区”。

六、删去第二十五条中的“屠宰”。

七、第三十二条修改为:“动物饲养场、孵化场、肉类联合加工厂和其他定点屠宰厂(场、点)、动物及动物产品的经营加工场所等单位和个人从事动物饲养、经营和动物产品生产、经营活动,应当符合国务院畜牧兽医行政管理部门规定的动物防疫条件,并接受动物防疫监督机构的监督、检查。”

八、删去第三十五条。

九、第三十六条改为第三十五条,第一款修改为:“违反本条例第十二条规定,不按国家规定的管理制度和操作规程引进、保存、使用动物病原体,或者未按照国家有关规定运输动物病原体和病料的,由自治区人民政府畜牧兽医行政管理部门给予警告,情节严重的,可并处二千元以下罚款。”

十、第四十一条改为第四十条,修改为:“违反本条例第三十二条规定,从事动物饲养、经营和动物产品生产、经营活动的单位的动物防疫条件不符合规定的,由动物防疫监督机构给予警告,责令改正;拒不改正的,并处一万元以上三万元以下的罚款。”

此外,还作了一些文字修改,并根据本决定对条文顺序作相应调整。

本决定自2004年7月1日起施行。

《广西壮族自治区动物防疫条例》根据本决定作相应修改,重新公布。



附:广西壮族自治区动物防疫条例(2004年修正本)

(2001年9月28日广西壮族自治区第九届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过 根据2004年6月3日广西壮族自治区第十届人民代表大会常务委员会第八次会议《关于修改〈广西壮族自治区动物防疫条例〉的决定》修正)

第一章 总则

第一条 为了加强对动物防疫工作的管理,预防、控制和扑灭动物疫病,促进养殖业发展,保护人体健康,根据《中华人民共和国动物防疫法》和有关法律、法规的规定,结合本自治区实际,制定本条例。

第二条 本条例适用于在本自治区行政区域内的动物防疫活动。

第三条 本条例所称动物,是指家畜、家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物。

本条例所称动物产品,是指动物的生皮、原毛、精液、胚胎、种蛋以及未经加工的胴体、脂、脏器、血液、骨、绒、角、头、蹄、尾等。

本条例所称动物疫病是指动物传染病、寄生虫病。

本条例所称动物防疫,包括动物疫病的免疫、监测、检验、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理等综合性预防、控制和扑灭活动,以及对动物、动物产品的检疫。

第四条 县级以上人民政府应当加强对动物防疫和动物防疫监督工作的领导,乡、民族乡、镇人民政府应当加强本乡(镇)动物防疫组织建设。

第五条 县级以上人民政府畜牧兽医行政管理部门主管本行政区域内动物防疫工作。

县级以上人民政府所属的动物防疫监督机构实施动物防疫和动物防疫监督。

乡、民族乡、镇动物防疫组织和动物疫病防治员应当在县级人民政府畜牧兽医行政管理部门的领导和县级动物防疫监督机构的监督、指导下,组织做好动物疫病的预防、控制、扑灭、诊疗等工作。

第二章 动物疫病的预防

第六条 对动物疫病实行预防为主的方针。

对国务院畜牧兽医行政管理部门公布的动物疫病病种名录,实行计划免疫制度,实施强制免疫。对实施计划免疫的动物疫病预防,实行免疫证明标记管理制度。

实施强制免疫以外的动物疫病预防,由县级以上人民政府畜牧兽医行政管理部门制定计划,报同级人民政府批准后实施。

第七条 各级动物防疫监督机构负责具体实施动物疫病防疫计划,做好动物疫病预防知识的宣传教育和技术推广、技术咨询、技术培训、预防用生物制品供应、疾病诊疗管理等工作。

第八条 县级以上人民政府应当采取措施预防和扑灭严重危害养殖业生产和人体健康的动物疫病,适量储备预防和扑灭动物疫病所需的药品、生物制品和有关物资。预防、扑灭动物疫病所需经费列入本级预算。

预防动物疫病所需的生物制品由各级人民政府畜牧兽医行政管理部门管理,由自治区人民政府动物防疫监督机构统一组织订购,逐级供应,县(市、区)动物防疫监督机构负责本辖区内生物制品的发放和使用。

第九条 饲养、经营动物和生产、经营动物产品以及从事动物、动物疫病科研教学的单位和个人,应当执行动物防疫监督机构制定的防疫计划,并接受动物防疫监督机构的监测、监督。

第十条 跨县(市)运输动物和动物产品的运载工具、包装物在装前卸后,承运单位和个人应当向驻运输部门动物防疫监督机构或者当地动物防疫监督机构申请消毒。动物防疫监督机构实施消毒后,出具消毒证明。

运输途中,对动物进行冲洗、放牧、喂料,应当在当地动物防疫监督机构指定的场所进行。

第十一条 禁止宰杀、销售、抛弃染疫和病死及死因不明的动物。染疫和病死及死因不明的动物及其产品、粪便、垫料、污物等,必须在当地动物防疫监督机构监督下在指定地点进行无害化处理。

第十二条 单位或者个人因科研、教学、生产、防疫等特殊需要引进、保存、使用动物病原体的,应当遵守国家规定的管理制度和操作规程。

运输动物病原体和病料的,应当按照国家有关规定运输。

有关科研、教学、生产的实验场所应当具备防止散毒的条件和措施。

第三章 动物疫病的控制和扑灭

第十三条 县级以上人民政府畜牧兽医行政管理部门应当制定本行政区域内控制、扑灭重大动物疫病的预案,报本级人民政府批准后实施,并报上级人民政府畜牧兽医行政管理部门备案。

第十四条 各级动物防疫监督机构对本行政区域内的动物疫情实行监测,监测结果应逐级上报。

任何单位和个人发现动物疫情,应当及时向当地动物防疫监督机构或者乡、民族乡、镇动物防疫组织报告。动物防疫监督机构或者乡、民族乡、镇动物防疫组织接到疫情报告后,应当及时上报,并采取紧急防疫措施,迅速扑灭疫病。

第十五条 发生动物疫情时,当地县级以上人民政府畜牧兽医行政管理部门应当立即派人到现场,组织控制和扑灭疫病工作。发生一类动物疫病或者二类、三类、自治区重点管理的动物疫病呈暴发性流行的,应当划定疫点、疫区、受威胁区,采集病料,调查疫源,及时报请同级人民政府决定对疫点、疫区实行封锁。

县级以上人民政府应当立即组织畜牧兽医、卫生、公安、工商等行政管理部门和有关单位采取相应的封锁、控制、扑灭、防治、净化等措施,迅速扑灭疫情,并通报毗邻地区。

疫区范围涉及两个以上行政区域的,由有关行政区域共同的上一级人民政府决定对疫区实行封锁,或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同决定对疫区实行封锁。

第十六条 封锁疫点应当采取以下措施:

(一)禁止与所发生动物疫病有关的动物、动物产品流出、进入疫点,并根据扑灭动物疫病的需要对出入疫点的人员、运输工具及有关物品采取消毒和其他限制性措施;

(二)对染疫、疑似染疫和病死动物,由县级以上人民政府组织有关部门和单位采取扑杀、销毁或者无害化处理等强制措施,货主和有关人员应当予以配合,不得拒绝;

(三)疫点出入口必须设置明显标志,配备消毒设施,疫点内动物运载工具、用具、圈舍、场地必须严格消毒,动物粪便、垫料、受污染的物品必须在动物防疫监督员的监督下作无害化处理。

第十七条 封锁疫区除依照本条例第十六条的规定办理外,还必须采取以下措施:

(一)停止与所发生动物疫病有关的动物、动物产品的交易;

(二)对易感染的动物进行检疫和紧急预防注射,并限制在指定地方饲养。

任何单位和个人不得隐瞒、收藏、转移封锁疫区内的易感染动物。

第十八条 受威胁区所在地人民政府应当组织有关单位、个人采取预防性措施。动物防疫监督机构以及乡、民族乡、镇动物防疫组织应当密切监视疫情动态。

为控制、扑灭重大动物疫情,经自治区人民政府批准,动物防疫监督机构可以设立临时的监督检查站,执行监督检查任务。

第十九条 疫点、疫区的疫情扑灭以后,由当地动物防疫监督机构对该疫病进行一个潜伏期以上的监测,未出现新的染疫动物,经县级以上人民政府畜牧兽医行政管理部门确认后,报原决定封锁的人民政府解除封锁,并通报毗邻地区和有关部门,同时报上一级人民政府备案。

第四章 动物和动物产品的检疫

第二十条 动物防疫监督机构按照国家标准、国务院畜牧兽医行政管理部门规定的行业标准、检疫管理办法和检疫对象,依法对动物、动物产品实施检疫。

动物防疫监督机构应当按照国务院财政、物价行政管理部门规定的项目和标准收取检疫费用,不得加收其他费用,不得重复收费。检疫费专款用于动物防疫事业,不得挪作他用。

任何单位和个人不得逃避对动物、动物产品的检疫,不得拒交检疫费。

第二十一条 动物防疫监督机构设动物检疫员,具体实施动物、动物产品检疫,并对其检疫结果负责。动物检疫员经考核合格取得自治区人民政府畜牧兽医行政管理部门核发的《动物检疫员证》后,方可上岗实施检疫。动物检疫员履行检疫职责时,应当佩戴标志,持证上岗。

任何单位和个人不得拒绝和阻挠动物检疫员依法执行公务。

第二十二条 对动物、动物产品检疫实行报检制度。

饲养、经营动物及生产、经营动物产品的单位、个人,在动物、动物产品离开饲养、生产地前应当按规定向所在地县级动物防疫监督机构或者其派驻乡、民族乡、镇的动物检疫员申报检疫。动物检疫员应当到动物饲养场、点、户进行检疫。经检疫合格的,由动物防疫监督机构出具检疫证明;经检疫不合格的,应当在动物检疫员的监督下进行无害化处理。

大型动物饲养场和种畜禽场的动物检疫,由自治区、设区的市或者有条件的县级以上动物防疫监督机构组织实施,单位名录由自治区人民政府畜牧兽医行政管理部门核定公布。

第二十三条 对生猪等家畜实行定点屠宰、集中检疫。具体屠宰厂(场、点)由市、县人民政府组织畜牧兽医行政管理部门、商品流通行政管理部门等有关部门按照合理布局、方便群众、便于检疫和管理的原则确定。

进入屠宰厂(场、点)屠宰的生猪、牛、羊等动物,应当具有合法有效的检疫证明,经驻厂(场、点)动物检疫员验证后,方可屠宰。

屠宰后的生猪、牛、羊等动物产品,经动物检疫员检疫合格的,由动物防疫监督机构出具检疫证明,加盖验讫印章后,方可出厂(场、点)。未经检疫的不准出厂(场、点);检疫不合格的,应在动物检疫员的监督下进行无害化处理。

第二十四条 单位和个人自养自宰自食的生猪、牛、羊在屠宰前,应当向当地动物防疫监督机构或者其派驻乡、民族乡、镇的动物检疫员申报检疫。检疫员应当到现场进行检疫。

第二十五条 出售、运输动物及用动物参展、演出和比赛的,必须凭有效检疫证明。出售和运输动物产品的,必须凭有效的检疫证明和验讫标志。

第二十六条 动物免疫、检疫证、章、标志不得转让、涂改或者伪造。

第二十七条 异地引进种用动物及其精液、胚胎、种蛋和乳用动物的,应当先到输入地动物防疫监督机构办理审批手续,并经输出地动物防疫监督机构检疫合格后,方可引进。引进的种用、乳用动物应当按照国家有关规定在输入地动物防疫监督机构的监督下隔离观察饲养合格后,方可投入使用。

按照前款规定跨省(自治区、直辖市)引进的,由自治区动物防疫监督机构审批;跨设区的市引进的,由设区的市动物防疫监督机构审批。

第五章 动物防疫监督

第二十八条 动物防疫监督机构依法对动物防疫工作进行监督。县级以上动物防疫监督机构设置动物防疫监督员,动物防疫监督员经自治区人民政府畜牧兽医行政管理部门组织考核合格,并取得《动物防疫监督员证》后,方可履行动物防疫监督职责。

动物防疫监督员依法进行监督检查时,应当佩戴标志,持证上岗。

动物防疫监督员依法履行监督职责时,有关单位和个人不得拒绝和阻挠。

第二十九条 动物防疫监督员执行监测、监督任务时,根据工作需要可以进入动物、动物产品的饲养、生产、经营场所进行无偿采样、留验、抽检以及查阅、复制、拍摄、摘录与动物防疫有关的资料,并负有保密责任。

动物防疫监督机构可以在动物、动物产品经营场所派驻动物防疫监督员。

动物防疫监督机构对未经免疫、检疫、消毒以及免疫、检疫、消毒不符合规定的动物、动物产品、运载工具、包装物,应当依法补免、补检、重检、补消毒。对染疫或者疑似染疫的动物、动物产品应当进行隔离、封存和无害化处理。

第三十条 从事生肉加工的单位和个人,不得购买或者加工未经检疫、检疫不合格或者病死、死因不明的动物、动物产品。

第三十一条 任何单位和个人不得为从事屠宰、加工、贮存、购销染疫、病死或者死因不明的动物和动物产品者提供场所。

第三十二条 动物饲养场、孵化场、肉类联合加工厂和其他定点屠宰厂(场、点)、动物及动物产品的经营加工场所等单位和个人从事动物饲养、经营和动物产品生产、经营活动,应当符合国务院畜牧兽医行政管理部门规定的动物防疫条件,并接受动物防疫监督机构的监督、检查。

第三十三条 从事动物诊疗活动的,须经考核合格并取得自治区人民政府畜牧兽医行政管理部门颁发的《动物诊疗许可证》后,方可从事动物诊疗活动,并履行有关动物防疫义务。

第六章 法律责任

第三十四条 违反本条例规定,有下列行为之一的,由动物防疫监督机构给予警告;拒不改正的,由动物防疫监督机构依法代作处理,处理所需费用由违法行为人承担:

(一)对饲养、经营的动物未按照动物疫病强制免疫计划和国家、自治区有关规定及时进行免疫接种和消毒的;

(二)对动物、动物产品的运载工具、包装物未按照国家和自治区有关规定清洗消毒的;

(三)不按照国家有关规定处置染疫动物及其排泄物、垫料、染疫动物的产品、病死或者死因不明动物尸体的。

第三十五条 违反本条例第十二条规定,不按国家规定的管理制度和操作规程引进、保存、使用动物病原体,或者未按照国家有关规定运输动物病原体和病料的,由自治区人民政府畜牧兽医行政管理部门给予警告,情节严重的,可并处二千元以下罚款。

违反本条例第十七条第二款规定,隐瞒、收藏、转移封锁疫区易感染动物的,由动物防疫监督机构责令停止违法行为,给予警告;情节严重的,可并处二千元以下罚款。

第三十六条 违反本条例第二十三条规定,销售未经检疫的动物产品的,由动物防疫监督机构责令停止销售,没收违法所得;对未售出的动物、动物产品,依法补检。

第三十七条 违反本条例第二十六条规定转让、涂改、伪造动物免疫、检疫证、章、标志的,由动物防疫监督机构没收违法所得,收缴动物免疫、检疫证、章、标志。转让、涂改动物免疫、检疫证、章、标志的,并处二千元以上五千元以下的罚款,违法所得超过五千元的,并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款;伪造动物免疫、检疫证、章、标志的,并处一万元以上三万元以下的罚款,违法所得超过三万元的,并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第三十八条 违反本条例第二十七条规定,未按规定办理审批手续异地引进种用动物及其精液、胚胎、种蛋和乳用动物的,由动物防疫监督机构给予警告,并处货物价值一倍以上三倍以下的罚款。

第三十九条 违反本条例第三十条规定,从事生肉加工的单位和个人,购买未经检疫、检疫不合格或者病死、死因不明的动物和动物产品生产经营肉制品的,由卫生行政部门责令停止生产经营,立即公告收回已售出的肉制品,并销毁该肉制品,没收违法所得,并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款;没有违法所得的,处以一千元以上五万元以下的罚款。情节严重的,吊销卫生许可证。

第四十条 违反本条例第三十二条规定,从事动物饲养、经营和动物产品生产、经营活动的单位的动物防疫条件不符合规定的,由动物防疫监督机构给予警告,责令改正;拒不改正的,并处一万元以上三万元以下罚款。

第四十一条 违反本条例第三十三条规定,未取得《动物诊疗许可证》从事动物诊疗活动的,由动物防疫监督机构责令停业,没收违法所得。

取得《动物诊疗许可证》,违反有关规定进行诊疗活动的,由动物防疫监督机构责令停止诊疗活动;造成重大疫情扩散和严重后果的,由畜牧兽医行政管理部门吊销其动物诊疗许可证。

第四十二条 动物防疫监督机构的工作人员违反本条例规定,有下列行为之一的,由其所在单位或者上级主管部门给予记过或者撤销动物检疫员、动物防疫监督员资格的处分;情节严重的,给予开除公职的处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)未按照规定实施计划免疫和消毒的;

(二)隐瞒和延误疫情报告的;

(三)未按照规定程序进行检疫的;

(四)对未经检疫或者检疫不合格的动物、动物产品出具检疫证明、加盖或者加封验讫标志的;

(五)对检疫合格的动物、动物产品不出具检疫证明、不加盖或者加封验讫标志的;

(六)对检疫不合格的动物、动物产品进行无害化处理时未按照规定实施监督的;

(七)买卖或者交付他人使用检疫证、章、标志的;

(八)有滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿行为的。

对未经检疫或者检疫不合格的动物、动物产品出具检疫证明、加盖或者加封验讫标志,给有关当事人造成损害的,依法承担赔偿责任。

第四十三条 拒绝、阻碍动物防疫监督机构工作人员依法执行职务,尚不构成犯罪的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第七章 附则

第四十四条 本条例自2001年12月1日起施行。1997年1月18日广西壮族自治区八届人大常委会第二十六次会议通过的《广西壮族自治区家畜家禽检疫条例》同时废止。


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关于印发泰州市市区城市绿线管理暂行办法的通知

江苏省泰州市人民政府办公室


关于印发泰州市市区城市绿线管理暂行办法的通知




泰政办发〔2005〕98号

海陵区、高港区人民政府,市各委、办、局,市各直属单位:

市建设局《泰州市市区城市绿线管理暂行办法》已经市政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。







二○○五年六月十四日













泰州市市区城市绿线管理暂行办法



第一条 为加强城市绿化管理,严格实施城市绿地系统规划,提高本市绿化的总体水平,根据有关法律、法规的规定,结合本市实际,制定本办法。

第二条 本办法所称城市绿线,是指城市各类绿地范围的控制线。

第三条 本办法适用于本市城市规划区内城市绿线的划定、监督和管理。

第四条 市规划行政主管部门、建设行政主管部门按照职责分工,负责本市城市规划区内城市绿线的监督和管理工作。

第五条 城市绿线由市规划、建设行政主管部门按照城市现有绿地、风景名胜、自然地貌以及已批准的城市绿地系统规划所涉及的绿化地域,予以划定,经市人民政府批准后实施。

第六条 经批准的城市绿线应向社会公布,接受公众监督。

任何单位和个人都有保护城市绿地、服从城市绿线管理的义务,有监督城市绿线管理、举报投诉城市绿线管理违法行为的权利。

第七条 下列区域应当划定城市绿线:

  (一)城市绿地规划确定的公共绿地、防护绿地、风景林地、道路绿地、生产绿地等;

(二)城市规划区内的古典园林、风景名胜区、古树名木规定的保护范围等;

(三)城市规划区内的水体及其它对城市生态和景观产生积极作用的区域。

第八条 市规划行政主管部门、建设行政主管部门应密切合作,组织编制城市绿地规划,确定城市绿化目标和布局,规定城市各类绿地的控制原则,按照规定标准确定绿地面积,分层次合理布局公共绿地、防护绿地、生产绿地等各类绿地,并划定城市绿线。

第九条 市规划行政主管部门应按照城市绿线的管理要求,在控制性详细规划中提出不同类型用地的界线、规划绿地率控制指标和绿化用地界限的具体坐标。

第十条 修建性详细规划应当根据控制性详细规划,明确绿地布局,提出绿化配置的原则或者方案,划定绿地界线。

第十一条 划定城市绿线的现有绿地,由建设行政主管部门登记造册、存档,并确定管理单位。

划定为城市绿线的规划用地,由市建设行政主管部门负责监督管理。建成后由市建设行政主管部门登记造册。

第十二条 城市规划区内新建工程项目的用地选址,必须符合城市规划区绿地系统规划的要求。

市规划行政主管部门在审批城市绿线内用地选址时,须征求市建设行政主管部门的意见。

第十三条 工程建设项目的附属绿化工程设计方案,按照基本建设程序审批时,须有市建设行政主管部门参加审查,并加盖绿色图章。

  第十四条 城市绿线内所有绿地、植被、绿化设施等,任何单位和个人不得擅自移植、砍伐、侵占和损坏,不得改变其绿化用地性质。

第十五条 城市绿线内的用地,任何单位和个人不得擅自改作他用,不得新建违反绿化规划要求的各类建筑物、构筑物或其他设施。

因特殊需要在城市绿线的控制线内新建建筑物、构筑物及其他设施的,应经市城市规划行政主管部门、建设行政主管部门共同组织专家论证、审查,并在同类区域内落实补足绿地措施和经济补偿措施后,报市人民政府批准。

第十六条 任何单位和个人不得在城市绿线范围内进行拦河截流、取土采石、设置垃圾堆场、排放污水以及其他对生态环境构成破坏的活动。

第十七条 违反本办法第十四条、第十五条规定的,由市城市管理行政执法部门,按照《中华人民共和国城市规划法》、国务院《城市绿化条例》等有关规定予以处罚。

第十八条 违反本办法第十六条规定的,由市城市管理行政执法部门责令改正,并处一万元以上三万元以下的罚款。

第十九条 对违反本办法的直接责任人或单位负责人,可以由其所在单位或上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第二十条 本办法自颁布之日起施行。


山林权属纠纷处理难题的破解

王敬文


摘要

随着林权制度改革的不断深入,山林权益与广大农民的经济关系日益紧密,广大农民对山林资源越来越重视,加之在上世纪八十年代初“林业三定”工作的粗放和其它种种原因,导致山林权属纠纷越来越多。然而,现行法律对山林权属纠纷调处程序的设置存在着种种问题,其中最难解决也是最迫切需要解决的问题是山林权属纠纷处理的恶性循环。由于恶性循环,拖延了时间,浪费了资源,已引起了农村的不稳定。解决这一难题的方式应有多种,比如用行政终局裁决方式、人民法院单纯作为民事案件来审理等方式。笔者提出用行政附带民事诉讼的方式,来解决山林权属纠纷循环处理的问题,并对此方式作出分析,以期能抛砖引玉。

关键词:山林权属纠纷;循环处理;行政附带民事诉讼


一、山林权属纠纷调处程序的演变过程

  山林权属纠纷调处的对象是当事人因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议,属民事产权纠纷的一种。其调处程序的演变过程如下:

(一)1991年7月11日以前,山林权属纠纷案件是作为民事案件来处理的

  1991年7月11日以前,山林权属纠纷的处理主要适用《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)和《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)等有关规定。《森林法》第十七条第一款规定:“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议,由县级以上人民政府依法处理”。第二款规定:“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议,由当地县级或者乡级人民政府依法处理”。第三款规定:“当事人对人民政府的处理决定不服的可以在接到通知之日起一个月内向人民法院起诉”。所以,当事人发生山林权属纠纷应先向人民政府申请确权处理,对人民政府的处理决定不服的,可在接到通知之日起一个月内,向人民法院起诉。起诉时以争议相对方为被告,按民事诉讼法的规定提起民事诉讼。人民法院以民事案件审理,对所争议的山林权归属作实体判决。原来处理该案的人民政府不是人民法院审理该民事案件的当事人。

(二)1991年7月11日起至今,山林权属纠纷案件作为行政案件来处理

  《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第五条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”。最高人民法院(行)发(1991)19号文件关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见(试行)(1991年6月11日通过,1991年7月11日起试行)第一条规定:“‘具体行政行为’是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项作出的有关公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。第七条规定:“公民、法人、或者其它组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服,依法向人民法院起诉的,人民法院应作为行政案件受理”②。从此明确了人民政府处理山林权属纠纷属于具体行政行为,人民法院审理山林权属纠纷案件作为行政案件来审理。《行政诉讼法》第三十七条规定:对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其它组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议不服再向人民法院提起诉讼的,依照法律、法规的规定。由于当时没有法律法规规定,必须经过行政复议,人民法院才能受理山林权属纠纷案件。因此,当事人对人民政府的山林权属纠纷行政处理决定不服的,可选择先申请行政复议,对复议决定不服的再提起行政诉讼;也可以直接提起行政诉讼。行政复议不是行政诉讼的必经程序。
  1999年10月1日,《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)颁布实施。该法第三十条第一款规定:公民、法人或者其它组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。从此,山林权属纠纷案件处理,在程序上适用《森林法》第十七条第一款第二款、最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见(试行)》第一条第七条、《行政诉讼法》第三十七条、《行政复议法》第三十条第一款及其相关的法律规定,山林权属纠纷案件的处理,行政复议成为行政诉讼的必经程序。目前,山林权属纠纷案件的处理程序为:行政裁决——行政复议——行政诉讼(一审,二审)。

二、导致山林权属纠纷循环处理的根由是程序不当

  政府对山林权属纠纷案的确权处理,是属于行政裁决行为,属具体行政行为的一种。当事人对人民政府作出的山林权属纠纷行政处理决定不服的,应当先向上一级人民政府申请行政复议。《行政复议法》第二十八条第一款规定,根据不同情况,对具体行政行为作出复议决定有如下四种结果:第一,具体行政行为认定事实清楚,、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当的,决定维持;第二,被申请人不履行法定职责的,决定在一定期限内履行;第三,具体行政行为有主要事实不清证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或者滥用职权、具体行政行为明显不当五种情形之一的,决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。决定撤销或确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为;第四,被申请人不按本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的,视为该项具体行政行为没有证据、依据,决定撤销该具体行政行为。针对前述规定,复议机关对人民政府作出的山林权属纠纷行政处理决定的复议决定有三种结果:第一,维持人民政府的行政处理决定;第二,撤销人民政府的行政处理决定,并要求人民政府在一定期限内重新作出处理决定;第三,直接变更人民政府的行政处理决定,即复议机关可以对下一级人民政府的行政裁决在实体上直接作出处理,但复议决定不是终局的,当事人不服复议机关的复议决定仍可提起行政诉讼。人民法院审理山林权属纠纷案件,适用《行政诉讼法》的有关规定,只对政府的行政裁决行为作合法性审查,不对案件作实体上的判决。根据《行政诉讼法》第五十四条规定,对行政案件的判决结果有四种情况:第一,具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,判决维持;第二,具体行政行为有主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权和滥用职权五种情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为;第三,被告不履行或者拖延履行法定职责的,判决其在一定期限内履行;第四,行政处罚显失公正的,可以判决变更。而山林权属纠纷案件是行政裁决案件,不是行政处罚案件,人民法院在审理在山林权属纠纷案件时,不享有司法审查的变更权。行政诉讼又不能适用调解。所以,山林权属纠纷行政裁决案的判决结果无外乎二种:⑴维持人民政府的行政处理决定;⑵撤销人民政府的行政处理决定,并要求人民政府重新处理。人民法院对山林权属纠纷行政裁决案件的合法性审查主要包括以下几个方面:⑴确权的行政主体是否适格;⑵行政主体在确权过程中程序是否合法;⑶案件事实是否清楚、证据是否确凿;⑷适用法律、法规是否正确。只要上述四项中有一项不符合规定,政府的行政处理决定就会被人民法院撤销,并要求政府重新作出处理。如果当事人对人民政府重新作出的行政处理决定不服,仍然可以继续提起行政复议,进而行政诉讼,一审二审,山林权属纠纷案件的处理开始循环。如果人民法院的生效判决又撤销了政府新的处理决定并要求人民政府继续重新作出处理,则第二次循环又开始。在实践中,由于山林权属纠纷的成因错综复杂、涉及的历史时间长,政府在调处过程中所调查到的有关其历史与现状的材料又真假掺杂,政府越来越难以收集到能证明事实的充分的证据材料,其所作出的处理难免存在一些缺陷,从而出现人民法院撤销政府的行政处理决定,并要求政府重新处理——即案件循环处理的情况是比较多的。
  归根结底,导致山林权属纠纷案件循环处理的根由,是人民法院审理山林权属纠纷行政案件不能作出实体判决。
  举一个案例:1998年8月9日,资兴市香花乡鹿桥村老屋图组(以下简称老屋图组)与资兴市香花乡鹿桥村黄花庄组(以下简称黄花庄组)关于“罗溪岭”山场山林权属纠纷一案,老屋图组向资兴市人民政府提出确权申请,资兴市人民政府于1998年11月20日作出资政法〔1998〕10号行政处理决定,将争议山场分为A、B、C、D四处,其中A、B、D三处的山权林权归老屋图组,C处的山权林权归黄花庄组,黄花庄组不服并向资兴市人民法院提起行政诉讼,资兴市人民法院于1999年8月4日作出了〔1999〕资法林行初字第5号行政判决,撤销了资兴市人民政府作出的资政法〔1998〕10号行政处理决定,并要求资兴市人民政府重新作出处理。老屋图组不服判决提起上诉,郴州市中级人民法院于1999年12月15日作出〔1999〕郴林行终字第13号终审判决,维持了资兴市人民法院〔1999〕资法林行初字第5号行政判决。资兴市人民政府对此案进行重新处理,于2000年7月14日作出资政法〔2000〕6号行政处理决定,将争议山场的A、C、D处的山权林权确权给黄花庄组所有,将B处的山权林权确权给老屋图组所有,老屋图组不服资兴市人民政府资政法〔2000〕6号行政处理决定,并向郴州市人民政府申请行政复议,郴州市人民政府于2001年8月13日作出郴政行复决〔2001〕25号行政复议决定书,撤销了资政法〔2000〕6号行政处理决定,并决定由资兴市人民政府重新处理。黄花庄组不服郴政行复决〔2001〕25号行政复议决定,向资兴市人民法院提起行政诉讼,资兴市人民法院于2001年11月30日作出〔2001〕资行初字第9号行政判决书,维持了郴州市人民政府郴政行复决〔2001〕25号行政复议决定,黄花庄组和老屋图组均没有提起上诉。资兴市人民政府又对此案进行重新处理,于2006年12月9日作出资政法〔2006〕14号行政处理决定,将争议山场划为1号、2号、3号小班,其中1号和2号小班的山权林权确权归老屋图组所有,3号小班的山权林权确权归黄花庄组所有。黄花庄组不服,向郴州市人民政府申请行政复议,郴州市人民政府于2007年3月29日作出郴政行复决〔2007〕10号行政复议决定,维持了资兴市人民政府资政法〔2006〕14号行政处理决定书。当事人在法定期限内没有提起行政诉讼,至此,该案的处理才真正终结。此案自1998年8月开始,至2007年3月才结束,历时8年零7个月,其中在第一个循环中因行政复议不是必经程序,所以当事人直接选择了行政诉讼,在第二个循环中当事人没有提起上诉,在第三个循环中当事人没有提起行政诉讼,这样,还节约了几个程序的时间,否则,所花的时间更长。在此案的循环处理期间,多次发生过当事人集体上访事件,发生过二次群体斗殴事件。
  不可想象,到底还有多少情形会导致案件的循环处理。
  山林权属纠纷行政裁决,作为具体行政行为的一种,应遵循行政法的合法、合理、及时、便民、高效的原则。然而,现行山林权属纠纷处理程序的设置,违反了这一原则,导致了处理的循环,带来了种种弊端:
  第一,处理时间过长。如上所述,山林权属纠纷的处理分为四个环节,第一环节为政府的行政裁决,第二环节为上级政府的行政复议,第三环节为一审法院的行政诉讼,第四环节为二审法院的行政诉讼。《湖南省行政程序规定》第一百一十四条规定:行政机关应当自受理申请之日起60日内作出裁决,情况复杂的,经本行政机关主要负责人批准,可以延长30日作出裁决,并应当将延长期限告知申请人。山林权属纠纷形成原因错综复杂,经历的历史时间长,调查取证困难,在政府确权阶段,一般需90日或更长的时间才能作出裁决。行政复议期限为60日,行政诉讼的一审为3个月、二审为2个月,当事人申请行政复议的期限为60日,对行政复议决定不服提起行政诉讼及对一审行政判决不服的上诉期限均为15日。所以,要将山林权属纠纷的处理程序全部走完,起码需要一年的时间。处理的时间本来就偏长,如果再步入循环处理的轨道,这一山林权属纠纷案就不知何年何月才能了结了。
  第二,林业生产效益不能发挥。《森林法》第十七条第四款规定:“在林木、林地权属争议解决以前,任何一方不得砍伐有争议的林木”。《林木林地权属争议处理办法》(林业部第10号令)第五条第二款规定:“在林权争议解决以前,任何单位和个人不得采伐有争议的林木,不得在争议的林地上从事基本建设或者其他生产活动”。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》(湖南省政府令第152号)第十三条规定:“凡林木、林地权属有争议的地方,在争议解决之前,任何一方不得进入争议地区砍伐林木和从事生产、基建活动”。最高人民法院、最高人民检察院《关于办理盗伐、滥伐林木案件应用法律的几个问题的解释》(法(研)发〔1987〕23号)第“一”条规定:“明知林木权属不清,在争议未解决前,擅自砍伐林木,情节严重的应确定林木权属,分别根据具体情况,按盗伐林木罪或滥伐林木罪追究刑事责任;林木权属难以确定的按滥伐林木罪惩处”。由于纠纷长期不能得到解决,争议山场的权属长期处于一种不确定状态,当事人均不能在争议山场从事造林、采伐、抚育等生产经营活动,否则违法,直至追究刑事责任,导致争议山场长期无人管理,林业生产效益长期不能发挥。
  第三,政府当傀儡。 人民法院在对政府山林权属纠纷行政裁决案的合法性审查中,往往会对案件的事实部分予以认定,但不会对实体上作出判决。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定:“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实可以作为定案的依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的,应当中止诉讼,通过法定程序予以纠正后恢复诉讼”。当人民法院的生效行政判决书中认为人民政府对案件事实认定错误,而对案件事实予了以重新认定,并要求人民政府重新处理时,人民政府只能以人民法院生效的判决书中所认定的事实作为定案依据来处理。我们知道,在山林权属纠纷行政裁决中,有什么样的事实,就会有什么样的处理结果。人民法院在对案件事实进行认定的同时,也就对案件在实体上的处理定了一个基调,哪怕政府重新调查取证,重新认定事实,确信政府所认定的事实是客观真实的,但只要人民政府重新认定的事实与人民法院生效裁判文书中认定的事实不一致,政府也只能按人民法院生效判决书中所认定的事实及所定的基调来对案件进行处理,人民政府成了确权的傀儡。如果人民政府依自己重新认定的事实来对案件进行处理,案件到了人民法院之后,又会被人民法院撤销,案件的处理还会继续循环下去。
  第四,浪费了当事人的人力财力物力和精力,浪费了行政资源和司法资源。
  第五,社会不稳定。由于案件的循环处理,纠纷长期不能得到解决,当事人怨声载道,集体上访者有之、群体斗殴者有之,严重影响社会的和谐稳定。
  山林权属纠纷的循环处理问题,该到解决的时候了。

三、行政附带民事诉讼,是破解山林权属纠纷循环处理难题的有效方法

(一)行政附带民事诉讼审理山林权属纠纷案件的判决结果

  由于人民政府对山林权属纠纷案件的行政处理是一种具体行政行为,人民法院对人民政府处理的山林权属纠纷案的审理适用《行政诉讼法》的规定,只能进行合法性审查,在处理程序上作出判决,而不能在实体上作出判决。如人民法院对山林权属纠纷案单纯作为行政案件来审理,而又在实体上作出判决,则违反了《行政诉讼法》的规定,存在法律上的障碍。如将山林权属纠纷案作为行政附带民事诉讼案件来审理,在民事部分,对山林权属纠纷作出实体判决,这一法律障碍则可消除。
  用行政附带民事诉讼的方式来审理山林权属纠纷案件,对行政部分和民事部分都作出判决,其判决结果有以下几种情况:
  第一,如人民法院认为政府的行政处理决定合法(包括程序上及实体上均合法),则在行政部分,判决维持人民政府的处理决定;在民事部分,则将争议山场的山林权属判决给人民政府支持的一方当事人。
  第二,如认为人民政府的行政处理决定程序违法,但对案件事实的认定清楚,则在行政部分,判决撤销人民政府的行政处理决定,但不要求人民政府重新作出处理;在民事部分,则将争议山场判决给人民政府支持的一方当事人。
  第三,如认为人民政府的行政处理决定认定事实不清、证据不足,或认定事实错误,则在行政部分,判决撤销人民政府的行政处理决定,亦不要求人民政府重新作出处理;在民事部分,则在查清案件事实或在现有证据的基础上,将争议山场的山林权属判决给享有实体权利的一方当事人。
这样,就无论人民政府的行政处理决定是否违法,由于人民法院在民事部分对山林权属纠纷在实体上作出了判决,所以,案件都不会导致循环处理。


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