对人口和计划生育村务公开民主管理的法律思考
作者姓名：杨兆彦 山东省枣庄市人口计生委法规信访科
通信地址：枣庄市光明大道2871号 邮编：277800
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摘要：推进村务公开，实行民主管理，对于完善村民自治制度，保障村民的知情权、参与权、监督权，促进基层民主政治建设，构建社会主义和谐社会，都具有重要的实践意义。而人口和计划生育又是与广大人民群众密切相关的一项工作，也是村务公开民主管理中的一个重要内容，本文试图将大的村务公开民主管理中的人口和计划生育工作单独分离出来加以考量，从法律角度分析其意义、内容及实践中出现的新问题，并对其形成原因、解决对策、制度完善等进行初步探讨，以期更多有识之士能够见仁见智，对于现实工作有所裨益。
关键词：法治意义;法律依据;存在问题;成因分析;解决对策;立法构想。
一、人口和计划生育村务公开民主管理的法治意义
《人民日报》曾刊载消息称，山东枣庄市市中区建立“干部问事、群众说事、集中议事、及时办事、定期评事”相结合的村民说事制度，丰富完善了村务公开民主管理内容。这种问事于民、集思广益的做法值得称道。①那么什么是村务公开民主管理呢？
笔者认为，村务公开民主管理应该是指村民自治组织将法律规定或者经法定程序议定的关乎村民切身利益的重大村务事项按照规定的程序和形式，及时予以公布，并接受村民监督的民主管理制度。而人口和计划生育事关千家万户，无论是从法律规定来看，还是从现实工作来看，无疑都是村务公开民主管理的重要内容。
发扬社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，是我们始终不渝的梦想。通过推进人口和计划生育村务公开，进行民主管理，实现村民的知情权、选择权、决策权、参与权、监督权，打破暗箱，将人口和计划生育的奖励、惩罚等问题暴露于阳光之下，百利而无一害。这项民主工程，使得干部清白，群众明白，关系和谐。通过民主决策、民主监督、民主管理，实现村民的自我教育、自我管理、自我服务，必将激发其积极性、主动性和创造性，使人口和计划生育工作更上一个台阶，也能够从整体上推动社会主义新农村建设，促进基层民主，防止“一言堂”，加强党风廉政建设，维护社会稳定，加快建设社会主义法治国家的步伐。
二、人口和计划生育村务公开民主管理的法律依据及内容
目前人口和计划生育村务公开民主管理的法律依据主要有四部分，一是《中华人民共和国宪法》，其中规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业， 管理社会事务”。上述规定可以视为村务公开民主管理的宪法渊源。二是《中华人民共和国村民委员会组织法》，其中第二十二条第一款规定“村民委员会实行村务公开制度”，第二款规定“村民委员会应当及时公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督”，第二款中的第二项就是“国家计划生育政策的落实方案”。这是目前有关人口和计划生育村务公开民主管理直接规定方面最高层次的法律依据。三是中央办公厅和国务院办公厅的文件，有些人认为这些文件属于“法规性文件”，其实并不是严格意义上的法规，只能归入“政策”一类。四是散见于地方性法规及规章、政策中的相关规定。
对于人口和计划生育村务公开民主管理，目前大部分省（自治区、直辖市）是以地方性法规（自治条例或单行条例）及地方政府规章和规范性文件的方式作出明确规定的。以山东省为例，有两部地方性法规对于人口和计划生育村务公开民主管理作出了明确规定，一个是《山东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》（2001年1月1日起生效），另一个是《山东省村务公开条例》（2006年6月1日起生效）。前者在第二十四条第一款第三项中规定应当公布下列事项：生育计划生育落实情况和学龄儿童的入学情况。后者在第八条第一款第三项中规定下列社会发展事项应当公开：符合法定生育条件的育龄妇女名单、批准胎次、计划生育家庭奖励扶助、违法生育社会抚养费的征收等计划生育工作应当公开的内容。
对于人口和计划生育村务公开民主管理涉及的具体内容，山东省是以规范性文件形式作出明确规定的，主要包括以下几个方面：
（一）本村新婚及领取《计划生育服务手册》夫妇名单；
（二）申请《生育证》的夫妇名单及其法定再生育条件；
（三）落实避孕节育措施人员名单；
（四）申领《流动人口婚育证明》人员名单；
（五）申领《独生子女父母光荣证》夫妇名单及独生子女父母奖励费兑现情况；
（六）享受农村部分计划生育家庭奖励扶助人员名单及情况；
（七）终生只要一个女孩奖励、独生子女意外伤残死亡救助、独生子女父母伤残死亡救助、节育手术并发症补助等享受计划生育奖励、优惠、优先、扶持、救助人员名单和情况；
（八）违法生育夫妇及社会抚养费征收情况，党员干部违法生育及处理情况；
（九）计划生育合同履行和违约金收支情况；
（十）本村计生工作人员的报酬情况；
（十一）其他需要公开的事项。经1/10 以上村民或者1/5 以上村民代表联名要求公开的事项，以及村计生工作人员任免、公开内容的补充等事项。
除以上公开内容外，村民委员会还应当及时、全面宣传人口和计划生育法律、法规和政策，教育和推动村民履行法定义务，维护村民的合法权益。②
三、人口和计划生育村务公开民主管理遇到的新问题
目前，人口和计划生育村务公开民主管理工作开展得成效卓然，但就实际情况来看，仍存在诸多不尽人意与薄弱之处，有些地方甚至走样变形导致出现了一些“以次充好、短斤少两”的新情况与新问题，具体表现如下：
（一）实质要件上的问题：
1、内容不全。公开内容片面不全，有的甚至把人口和计划生育村务公开等同于社会抚养费征收公开，即仅公开社会抚养费征收的有关情况。即便是在社会抚养费征收公开中，也存在只公开以往年度征收情况而不公开近一两年度的现象，避重就轻，使群众看得一头雾水。
2、偏注结果。对于人口和计划生育重大项目不公开或者少公开具体决策过程，仅公开事后结果。使得村民对于人口和计划生育重大事项的立项、资金支出等事项的合理性和真实性难以作出准确判断，也影响决策的合法性、科学性、合理性。
3、弄虚作假。计划生育合同违约金收取之后，挪作他用，巧立名目，挥霍浪费，建立帐外帐、帐中帐，比如公款旅游变成学习考察，请客吃喝改为人口和计划生育困难户救助，公款私用化为其他支出，凡此种种，不胜枚举，打马虎眼，放烟幕弹，变戏法般地将非法行为合法化。
4、追求政绩。将人口和计划生育村务公开民主管理当作捞取政治资本的手段之一，采取行政命令一刀切的方式，使得村务公开栏“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”，而缺少村民的真正理解和参与。还有的甚至只在上级检查的时候临时才用红纸将一些敏感内容公之于众，检查过后，就将红纸撕掉。
（二）形式要件上的问题：
1、载体单一。目前公开形式大部分仅限于以设立公开栏的方式出现，简陋粗糙，缺乏村民会议和明白纸的形式，公开阵地建设较差。有的对公开栏任意改变用途，甚至变成了广告栏。
2、公而不开。有的公开栏虽然制作精良，但却只放在村委会院内的某个角落里，公而不开，变成了花架子，个别村的公开栏甚至在村委会的会议室内睡大觉，“秘密”公开。
3、简而不明。有的公开程序过于简单，敷衍了事，形同摆设，村民对人口和计划生育村务情况知之甚少，或者压根无从知晓。
4、缺乏维护。许多公开栏缺乏日常维护，风吹日晒雨淋，年久失修，甚至出现人为损坏现象，难以真正有效发挥作用。
（三）程序要件上的问题：
1、霸道公开。公开程序不透明规范，带有浓重的家长制色彩，公不公开，全凭己意，公开什么，何时公开，没有征求村民代表的意见，公开的随意性往往让村民先是失望，后是绝望。
2、一曝十寒。公开制度不够持久，公开时间间隔不一，有的太长，导致有些问题时过境迁，化为糊涂帐，而另有一些事情则因成为既定事实而无法更改，或者更改要付出极大的代价而不划算，正所谓“木已成舟、覆水难收”。
3、急功近利。平时不开展经常性工作，一遇检查就临时抱佛脚，大干一气，补材料、整档案，甚至造假，正所谓“临上轿扎耳眼”。而检查过后，又风平浪静恢复常态。
4、缺乏反馈。公开后没有及时听取村民意见，既不主动收集村民的意见和建议，又不及时对村民提出的疑问作出合理解释，或者乱解释一气而不让村民“插言”、“多嘴”，认为只要公开就一了百了，为公开而公开，舍本逐末。
四、人口和计划生育村务公开民主管理新问题的成因分析
纵观上述种种问题，结合有关理论与现实情况，笔者认为，造成问题的基本原因可以概括如下：
（一）认识偏差。一是一些村干部不敢公开，因心中有鬼而担心家丑外扬，引起群众上访，招来上级批评。二是一些村干部不愿公开，多一事不如少一事，认为公开是作茧自缚，自讨苦吃，缺乏主动性。三是一些村干部不会公开，囿于自身素质等原因，对人口和计划生育村务公开民主管理工作犹如老虎啃天，无从下口。四是一些群众片面认为，只要自己不违法生育，人口和计划生育村务公开民主管理与已无关，只是雨过地皮湿的表面文章，无济于事。五是一些群众淳朴本分，缺乏民主诉求，小农意识强烈，不愿出头。
（二）指导不足。一是上级对人口和计划生育村务公开民主管理工作指导不深入、不到位，对于公开后如何进一步开展民主决策、民主管理、民主监督等一系列工作，如何使人口和计划生育村务经常公开、全面公开、真正公开，缺乏有针对性的指导措施。二是一些地方对人口和计划生育村务公开民主管理工作有要求无督促，虎头蛇尾，雷声大雨点小，或者有督促检查但力度不够，不动真格，最终变成了你好我好大家好，一团和气架空制度。
国家教委关于印发《示范性乡（镇）成人文化技术学校规程》的通知
国家教育委员会
国家教委关于印发《示范性乡（镇）成人文化技术学校规程》的通知
1995年8月1日，国家教委
1991年国家教委颁发《关于大力发展乡（镇）、村成人文化技术学校的意见》以来，随着农村经济与社会的发展，科学技术的进步，乡（镇）成人文化技术学校（含成人教育中心校，下同）迅速发展。1994年全国乡（镇）成人文化技术学校已达42532所，年培训总人数为2400多万人（次）。培养出一大批科学致富带头人、农村基层干部、农民技术员、乡镇企业生产骨干与管理人才。成为全面提高农村从业人员的思想道德和科学文化素质，增加农民收入，振兴农业、农村经济，加快农村奔小康步伐的重要教育阵地。
为了贯彻落实《中国教育改革和发展纲要》、《中华人民共和国教育法》和全国教育工作会议精神，大力发展农村成人教育，全面提高劳动者素质，推动乡（镇）成人文化技术学校的发展，根据区别对待、分类指导的原则，按经济发达地区、经济中等发达地区、经济欠发达地区分别要求，制定《示范性乡（镇）成人文化技术学校规程》，现印发给你们，请认真贯彻执行。望各省、自治区、直辖市根据本地实际情况，制订“九五”规划，在加快乡（镇）成人文化技术学校基地建设的基础上，不断提高教育质量和培训效益，有计划地建立一批高标准、高质量的示范性乡（镇）成人文化技术学校。到2000年，各省、自治区、直辖市要有10％左右的乡（镇）成人文化技术学校达到示范校标准。
示范性乡（镇）成人文化技术学校规程
第一条 为促进乡（镇）成人文化技术学校（以下简称学校）的健康发展，根据《中华人民共和国教育法》制定本规程。
第二条 示范性乡（镇）成人文化技术学校可按初级中学建制。
第三条 学校独立设置，布局合理，教学管理、生活秩序良好。搞好校园绿化，做到整洁、优美。
第四条 学校全面贯彻教育方针，坚持思想政治教育、文化教育、科学技术教育相结合的原则，建立健全思想政治工作制度，通过具体措施，培养有理想、有道德、有文化、有纪律、懂技术、善经营、会管理的农村新型劳动者。
第五条 学校建立校务委员会，由乡（镇）主要领导兼任主任。专职校长兼任常务副主任，教育、农业、科技、财政、乡镇企业、武装、共青团、妇联等有关部门负责人为成员。校务委员会坚持三教统筹、农科教结合的原则，负责协调有关部门分工合作；制订教育培训规划和措施；聘用专、兼职教师；筹措办学经费并监督经费的合理使用；研究解决办学和教学的重大问题。
第六条 学校领导班子要认真贯彻党的方针政策，坚持社会主义办学方向，热爱成人教育事业，熟悉教育管理，有较强的组织能力和社会活动能力，具有中等以上文化程度、掌握一定的专业知识和脚踏实地的开拓进取精神。
第七条 示范性学校的认定，由乡（镇）人民政府提出申请，经县级教育行政部门同意，报省级教育行政部门批准。
学校专职校长由县（市、区）教育行政部门任命，并配备相应的专职校务管理人员和教学管理人员协助校长工作。
第八条 学校建有专用教室、办公室、图书阅览室、实验室、仪器室、资料档案室等。实验实习基地：城郊区乡（镇）不少于5亩，农村乡（镇）不少于10亩。
经济发达地区：学校校舍建筑面积在1500平方米以上，其中有关教学用房不少于1000平方米。
经济中等发达地区：学校校舍建筑面积在1000平方米以上，其中有关教学用房不少于500平方米。
经济欠发达地区：学校校舍建筑面积在500平方米以上，其中有关教学用房不少于300平方米。
第九条 学校有与教学相应的教学仪器设备。
经济发达地区：学校配有教学仪器、教学挂图、常用教学标本300套（件）以上，图书资料2000册以上；建有卫星电视地面接收站，配有电视机、录像机、录音机、电脑等电教设施。
经济中等发达地区：学校配有教学仪器、教学挂图、常用教学标本200套（件）以上，图书资料1500册以上；配有电视机、录像机、录音机等电教设施。
经济欠发达地区：学校配有教学仪器、教学挂图、常用教学标本100套（件）以上，图书资料1000册以上；配有电视机、录像机、录音机等电教设施。
第十条 学校建立校办厂（场）或生产实验实习基地，加强实践环节，把学校办成人才培训、生产示范、科技试验与推广、咨询服务的综合性、多功能的教育经济实体。
第十一条 学校有一支事业心强、胜任教学、专业结构合理的专兼职结合的教师队伍。学校专职教师要按当地总人口的万分之二的比例配备，举办脱产班和“3＋1”分流职业初中班，应适当增配专职教师，按每班2至3名配备。专职教师中具有大专以上学历的应占60％以上。兼职教师由校务委员会研究聘用，并保持相对稳定。根据国家有关文件规定，对专职教师的转正、晋级、评定职称、工资和福利等待遇均与同级普通学校的教师同等对待。
第十二条 教师要通过培训、自学等多种途径，不断提高教学水平。提倡教师一专多能，文化课教师至少要掌握二门以上实用技术，专业课教师要具备多种技能，有较丰富的实践经验，能指导学员实习和科学实验。
第十三条 学校应建立行政、教师、教学、总务、财务、档案、图书资料、实验仪器等各项科学管理制度，并不断充实完善。
第十四条 学校要按照因地制宜、按需施教、学用一致、讲求实效的原则，制订教育、教学（培训）计划，不断改进教学内容和教学方法，努力提高教学质量。建立完备的教学档案和学籍管理档案，加强人才跟踪调查和信息反馈工作。
第十五条 学校办学经费由乡（镇）人民政府根据国家有关规定负责筹措，采取地方财政、集体投入、收取学杂费、教育部门奖励补助等多渠道筹集资金的办法解决。学校要积极开展勤工俭学、兴办校办厂（场）和开展有偿服务，增收节支，不断改善办学条件，提高师生的福利待遇。
第十六条 学校要认真贯彻《中国教育改革和发展纲要》和国务院《扫除文盲工作条例》，积极开展扫除文盲教育，使本乡（镇）青壮年人口中的非文盲率达到95％以上。根据学文化与学技术相结合的原则，积极扫除剩余文盲，开展扫盲后继续教育，巩固扫盲成果，不断提高农村劳动者的科学文化素质。
第十七条 学校坚持常年办学，紧紧围绕当地经济与社会发展的实际需要，举办多层次、多规格、多门类的培训班，其中举办一年以上的长班两个以上。培训规模按教学时间在20课时以上受训人数计算，学校年培训总数，经济发达地区每校不少于1000人（次），经济中等发达地区每校不少于800人（次），经济欠发达地区每校不少于500人（次）。
经济发达和经济中等发达地区要把培养初、中级人才摆到重要的地位。经济欠发达地区以培训当地适用人才为主，有计划地培养初、中级人才。
第十八条 在当地政府的统筹安排下，学校要积极参与实施“燎原计划”、“星火计划”、“丰收计划”，每年承担农业科技成果推广项目二至三个，通过多种形式开展技术培训，辐射面达90％以上，同时培养一批科技致富带头人和技术骨干，取得明显的经济效益和社会效益。
第十九条 大力开展乡镇企业职工、技术骨干、管理人员的岗位培训和技术等级培训，并取得明显的成效。加强与普通学校、职业学校的沟通和联系，充分发挥示范性学校师资和设施的潜力，积极参与开展小学后、初中后、高中后继续教育；积极参与实施“绿色证书工程”培训和其他有关资格证书的培训。
第二十条 采取多种形式经常对学员进行时事政策教育、法制教育、思想道德教育、人口教育、开展丰富多彩的社会文化生活教育，提高农民的法制观念和思想道德水平，促进农村精神文明建设。
第二十一条 学校要紧密结合当地经济与社会发展实际，办出特色，提高办学效益。要充分发挥学校的辐射作用，指导村和企业办学，培训村（厂）成人学校教师和技术骨干，使行政村的成人文化技术学校的办学面达到95％以上，建立科技示范联系户，带动各村普遍开展各类实用技术培训班，加快农民致富步伐，促进当地经济与社会发展。
第二十二条 省级教育行政部门对示范性学校要进行评估，经评估达不到标准的，撤消其示范性学校的资格和名称。
第二十三条 本规程自发布之日起实施。
